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十七届三中全会决定指出，要稳定和完善以家庭承包经营责任制为基础，统分结合的双层经营体制，并且要毫不动摇地继续坚持；简要说明了现行土地制度的不足，明确表示要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则进一步完善土地管理制度。 一、集体所有制框架中农村土地股份合作制的探索与实践 （一）以农户拥有产权的土地股份制是较好的制度安排 我国农村传统的土地集体所有制产生了很多难以解决的与社会化生产和市场经济要求相矛盾的现实问题，而土地私有化和国有化两条道路又走不通，那么，现实选择的可能性就在于对传统的集体所有制进行产权制度而不是土地所有制的根本改变上探索农村土地集体所有制新的实现形式。这种改革是努力把那种“人人都有，人人都没有感觉到”的抽象的集体所有制改革为农民可以实实在在地感觉到的、具体的、人格化的集体所有制。 在这里，农民个人作为集体的一分子而成为土地的现实的所有者。集体所有的土地通过股权化，折股量化到农民个人头上，使农民切身感受到自己是集体土地的真正所有者，是集体土地的真正的股东。 其股权可以转让、可以抵押，同时农民个人又不能完全与集体相脱离。农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构成，同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权。这实际上是由农民自己组织起来的高度自治的农村集体经济组织，农民之间既是具有独立经济利益的土地股东与股东的关系，又是一种土地合作关系，即土地股份制。在这种新的土地集体所有制的实现形式中，其集体已经不再是原来的以行政村委会或自然村民小组为代表的最基层的政权组织，农民在土地上的切身利益不再是由村长或村支书说了算，而是真正交给农民集体讨论投票决定；其农民也已经不再是原来的仅仅是在土地承包关系上的生产经营者，而是拥有土地股权的，对自己所拥有的土地股权可以在一定范围和一定程度上进行自由处置的股民，是自己土地的真正的实际所有者。 （二）我国农村土地股份合作制的基本做法 20世纪80年代中后期探索农村土地集体所有制新的实现形式，让农民个人作为集体的一个组成部分真正实现其土地权益的实践在广东珠江三角洲，以及四川、山东、福建、浙江等地区扩展，农村集体土地股份合作制正是在这样的背景下出现的。主要做法有： 1、土地折股。将土地作价投股，即按征地价或者按不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。 2、股权设置。基本股权结构为集体股和个人股。集体股指原集体资产折价入股作为集体经济组织所持有的股份。个人股一般分为土地股、基础股、贡献股等几种。土地股是农民将原来承包的土地折价入股后所占有的股份；基础股是原集体资产折价后，配给农民所有的股份；贡献股是根据农民对集体经济的贡献大小，以年龄或参加土地承包次数为依据配给农民的股份。 3、产权界定。社区组织股份合作制的土地使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包，社区成员享有的土地股份不具有完整意义的所有权，不能买卖、转让和继承，只能分红。 4、分配方式。股份合作经济组织的利润分配方式，是在缴纳有关税费、偿还到期债务、弥补上年度亏损、扣除生产发展基金和公益金、扣除固定资产折旧、行政开支和干部报酬的基础上，以其总余额按股分红。 5、组织管理。土地股份制实行股东代表大会、董事会、监事会“三会”管理制度，股东由农户或村民小组产生，股东代表大会是股份合作组织的最高权力机构。董事会由股东代表大会选举产生，是股份合作组织的最高决策机构。监事会是股份合作组织的监督机构。 （三）当前推行土地股份合作制面临的主要问题 1、对土地股份合作制缺乏明确的认识。由于中央对土地股份合作制改革还没有明确的指导性意见，一些地方对土地股份制心存疑虑。一些地方，虽然各方面条件比较成熟，但没有改革的动力。也没有引起有关部门的足够重视。对土地股份合作制缺乏明确的指导性意见和认识。 2、土地股份合作制的组织形式和管理制度有待完善和规范。土地股份合作制是农村基层经济组织和农民的自发行为，由于缺乏相应的管理办法和监督指导措施，一些内部管理制度还有待于规范和完善。 3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确。由于国家对土 地股份合作制企业没有立法，不能得到国家法律和行政机关的承认，工商管理部门不予登记注册。同时，税务部门按个人所得税法的规定，对村民获取的股金红利将征收个人所得税。 二、积极推进我国农村土地股份合作制改革的对策思考 （一）充分认识推进农村土地股份制改革的重大意义 农村土地股份制改革是对农业经营方式的创新和有益探索，是市场经济发展的必然要求；是发展农业产业化经营、建设现代农业以及促进农业发展方式转变、保护农民土地承包经营权益、增加农民收入的客观要求。 1、有利于明晰农地产权，土地股份制通过对包括集体土地在内的集体资产折股量化，将农民和集体土地的经营权价值化，赋予农民分红权利，将土地所有权、承包经营权、使用权实行三权分离，从而明确了农村土地的产权。 2、有利于集中土地，发展适度规模经营，提高土地产出率。土地股份制有效地解决了小规模分散经营和土地抛荒问题，促进了土地使用权流转，有利于实现农业适度规模经营，促进农业产业结构调整。 3、有利于促进农村劳动力转移及第二、三产业的全面发展。通过对农民土地承包权的量化入股，参与分红，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移。 4、有利于提高农业的组织化程度。 5、有利于形成多元化投资主体，促进社区、跨所有制的联合，优化资源配置，形成新的生产力。 6、有利于建立完善统分结合的双层经营体制，促进新农村建设。通过推进土地股份制，既能使集体经济和个人优势得到充分发挥，从而建立起真正的统分结合的双层经营体制；又能随着农村土地的统一规划和开发，尤其是随着双层经营体制的建立和完善，还有利于开展农村公益事业建设，加快发展教育、文化、卫生等各项事业，进而提高农村劳动者素质和促进农村文明进步。 （二）加强农村社会保障制度建设消除土地股份制改革后顾之忧 从一些地方的情况看，农村土地流转中存在着“土地换社保”的做法，这种做法其实否认了政府应该承受的基本公共服务职责。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。因此，在加强农村土地股份制改革与管理的同时，必须建立健全农村社会保障体系，完善农民基本生活保障制度。实施失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等，并根据不同年龄段保障对象的特点和要求，实行不同的生活保障。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会保障制度，同时完善农村最低生活保障制度。一是要完善和规范农村最低生活保障体系，农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发。二是落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金筹集以地方为主，地方各级人民政府应将最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府应加大投入。 （三）加快农村劳动力转移为推进土地股份制改革创造条件 推进农村土地股份制改革必须有效解决农村剩余劳动力的转移问题。因此，一要加大培训力度，加强农民的技能培训，提高农民素质、以适应城镇就业竞争的需求。二要大力发展不同层次的职业教育，让更多的农村劳动力能够通过职业教育提高劳动技能，从而提高城镇和非农产业就业能力。三要建立市场主导、政府指导、机构合作为一体的社会化培训机构，在发挥引导功能的同时，将职能培训、技能鉴定和考核纳入市场的统一运行过程。四要积极拓展农村剩余劳动力的就业渠道，充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业机会，并适度发展劳动密集型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，加快发展新兴产业，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。 （四）明晰土地产权关系，明确土地产权主体 以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好地适应以竞争为基础的市场经济环境。应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，已故的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。 （五）促使土地产权的价格化 建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。 （六）在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体 明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样，在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面的影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。 古今中外，土地制度历来是人类社会的重要基础制度。中国共产党自成立之初，就敏锐地发现，广大人民群众深受地主资本家剥削的根源在于封建的土地制度，因此推动“打土豪分田地”的土地革命，并取得革命的胜利；新中国成立后，通过公有化改造建立了土地公有制；改革开放后，为适应发展生产和促进市场经济的需要，在坚持公有制体系不变的前提下，在农村实行家庭联产承包责任制，在城市实行土地有偿使用制度改革等。共产党百年经验证明，不同时期往往面临不同的土地问题，而土地问题的合理解决是推动革命成功和生产发展、经济建设的重要内容和基本保障。 “打土豪分田地”的土地革命实现了耕者有其田 从19世纪中期到20世纪初，中国社会面临国内国外双重矛盾冲击，社会极度动荡。中国在长达两千多年的封建帝制统治下，政治上管理体系复杂而官僚，经济上仍处于依赖自然生产系统的农耕社会，加之土地私有体系所引起的财富分配失衡，贫富差距悬殊，社会矛盾异常尖锐。国际上，通过工业革命发展起来的资本主义豪强，利用其先进的工业和坚船利炮，一边推行信仰自由贸易，一边以武力强迫按其既定规则实施货物交易。导致资源广袤的东方帝国成为列强争夺的主要目标，遭到强烈冲击。中华民族内外交困，各层仁人志士群策护国，从鸦片战争（1839-1842年）、甲午战争（1894-1895年）抗击列强入侵，到百日维新（1898年）、辛亥革命（1911-1912年）、“五四运动”（1919年）进行内部治理革命，再经抗日战争（1937-1945年）、解放战争（1945-1949年），生死存亡，艰苦卓绝，可歌可泣。 在如此社会大变革背景下，土地制度变革依然首当其冲。中国共产党在成立之初，就提出以土地革命为突破口，并成为革命成功的重要经验。从1928年12月制定的《井冈山土地法》、1929年4月的《兴国土地法》、1931年12月发布的《中华苏维埃共和国土地法》，到1947年10月颁布的《中国土地法大纲》，及1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，基本构成了当时土地改革的基本框架，明确规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。主要内容为：一是废除封建及半封建的土地制度，没收地主的土地及其一切财产，征收富农多余的土地和财产；二是废除土地改革前的一切债务；三是实行平均分配土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在数量上抽多补少，质量上抽肥补廋；四是分配给农民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。 总之，这一阶段土地制度变革的基本特征是，通过革命性的方式实现了土地制度重建，抓住了土地作为生产要素对于广大人民基本生产生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民众基础和经济基础。变革的基本精神是遵循土地作为生产要素的基本要求，摧毁了存在两千多年的封建地主土地所有制度，转变为农民土地所有制；遵循“耕者有其田”原则，使农民得到了土地，使土地与劳动力两大生产要素相结合，调动了社会生产力，农村生产迅速恢复发展，奠定了变革的政权基础。 实行公有化改造，建立土地公有制 土地公有化的改造过程是十分复杂的，历经人民合作化运动，到大跃进、人民公社，腥风血雨，甘苦曲折。 农村合作化运动起始于1951年9月召开的全国第一次互助合作会议，决定“按照自愿和互利原则，发展农民劳动互助的积极性，但也不能忽视和粗暴地挫折农民个体经济的积极性”。到1953年，毛泽东认为当时国内主要矛盾已不是人民大众和帝国主义、封建主义及国民党反动派残余势力的矛盾，而是工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局会议上，将过渡时期总路线和总任务阐述为：“要在一个相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”随之，在全国大力推动发展农民合作社，尽管期间中央高层认识并不统一，全国各地也是建社与退社此起彼伏，依然在1956年宣布基本完成了合作化运动。 紧接着，1957年反“右”，1958年“大跃进”、人民公社化运动，到1961年制定了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度，基本上完成了农村土地公有化改造。并且，历次土地制度变革均通过《宪法》修订予以法律化。 关于这一时期的土地制度演变，为什么在已经确定了“农民土地私有制”的情况下，又快速实施公有化改造？而且改造过程中，在国家高层领导内部存在巨大争议，地方及农民也反反复复采取各种方式或抗争或退出，这些都没能阻挡制度变革的快速推进，这是值得研究与反思的。1981年6月27日通过的《关于建国以来党的若干历史问题决议》指出，农业合作化运动存在“要求过急，工作过粗，改变过快，形式上也过于简单”的缺陷。 从理论上来看，首先是如何适应生产力发展水平的要求构筑生产关系的问题，生产关系适应生产力发展水平要求的基本规律不可逾越。当时之所以坚持公有化改造，就是坚信通过生产关系改造可以提升生产力水平，而且信仰战时的兵团作战、集体化协同配合的经验，认为和平时期的农业生产也可以采取这种模式，以实现生产力快速发展，早日进入共产主义。然而，生产力与生产关系之间的客观规律是无法违背的，一旦违背，要么导致政策或制度失效，要么导致生产力抵抗。因此，尽管政策和制度（生产关系）具有强制性，但必须遵循客观规律（包括自然规律和经济规律）。其次是公共政策决策机制问题，如何建立科学的决策机制是避免错误的关键，尤其是如何避免以“阶级斗争”方式对待理论问题、政策问题、甚至技术问题的讨论与争论等。第三是对待实践的需求与探索，尤其在对理论规律尚不能完全把握的情况下，尊重实践的需求与结果往往是一种可行的选择，后来“实践是检验真理的唯一标准”的讨论引起广泛共鸣，并据此实现了拨乱反正，正说明了这一点。 实行家庭联产承包责任制保障了农业与农村发展 公有化改造完成以后，广大的农村地区基本实现了集体化生产。然而，由于组织管理的缺陷，尤其是产权与利益、责任的不对等，必然导致生产效率的急剧下降，民生受到极大的威胁。加之1958年“大跃进”、人民公社化运动，及1959-1961年连续旱灾，出现“三年困难时期”。紧接着到1966年“文化大革命”开始，“以阶级斗争为纲”，生产力继续下降，导致农村地区极度困难。广大农民，为了生存，不得不探寻新的生路。 最著名的案例是安徽小岗村。1978年底，小岗村18户农民秘密签署了一份包产到户的协议，私自决定包产单干。到1979年秋收之季，这些农民所获得的粮食远高于邻村，引起一些邻村的农民也纷纷效仿。随后引起各级领导关注，尤其是引起中央领导的重视，并最终得到国家政策改革认可，全国推行，并通过法律予以确立。 实际上，自1951年合作社运动开始一直到1979年，全国不同地区的广大农民一直处于“合作化能够实现生产大发展、快速进入共产主义的良好愿景”与实践中的生产力低下、忍饥挨饿的抗争之中，并不断付出艰苦的努力与探索。早在小岗村包产到户的两年之前，四川省蓬溪县群利镇九龙坡村就进行了类似的尝试。1976年9月的一天晚上，公社党委书记邓天元召集一小群干部商讨如何提高粮食产量。经过漫长而激烈的辩论，一致同意采用包产到户的方式来解决生产积极性问题。考虑到面临的政策风险，他们决定先把处在边角的土地分配到其中两个生产队的家庭，其余地方则仍然保持集体耕种不变。结果年终那些边角耕地的粮食产量比集体耕种的肥沃土地的产量高出了3倍。第二年就将更多的土地进行包产，更多的生产队加入到包产到户的行列。由于存在违反政策的风险，当地政府始终被蒙在鼓里，这属于“只干不说”。 国家政策层面的变革也是十分曲折的。1978年12月召开的十一届三中全会被认为是改革的转折点，但在《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中，依然强调“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变”。1979年9月召开的十一届四中全会，通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，依然明确规定“不许分田单干”，但也开了个口子“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。” 尽管如此，由于实践中，像安徽小岗村、四川九龙坡村等各种名目的包产到户、包干到户在全国各地暗中蔓延，一些有识之士（包括官员、学者等，如万里、胡耀邦、杜润生等）积极推动，1980年春末包产到户得到部分中央领导的首肯，尤其邓小平明确肯定安徽肥西县的包产到户和凤阳的大包干，指出“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”，“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”“实行包产到户的地方，……只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化”。正式的政策变化，是1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（第一个“一号文件”），指出“农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”第一次通过中央文件形式肯定了土地的家庭承包经营制度。直到1991年11月中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。 农村集体土地的家庭联产承包责任制改革，作为当时农村经济体制改革的第一步，突破了当时“一大二公”“大锅饭”的旧体制，将农业生产过程的个人付出与产出分配直接挂钩，使农民的生产积极性大增，解放了农村生产力，同时解放了劳动力。总体来看，实行家庭联产责任制，一是实现了土地产权关系与经济关系的对应。即给予农业生产者明确的土地承包经营权，并基于这一土地权利进行土地利用，获得土地产出，实现了产权关系与经济关系的对应，符合科斯定理。二是坚持了土地的生产要素属性。通过包产到户，让农民通过生产增加产出，不仅吃饱了肚子，还由于生产率的提高，及家庭生产的自主性，产生了剩余劳动力，为非农产业、城市化发展也提供了支撑。 适应新时代农业农村发展要求，推动“三权分置”及“三项制度”改革 进入21世纪，随着城市化与工业化的快速发展，及市场经济深度运行，农村集体土地使用制度已经难以适应新时期发展的要求，继而国家决定再次进行农村土地制度改革。本轮改革的核心内容，首先是涉及农用地的农村土地承包经营权实行“三权分置”，其次是涉及农村集体土地用于建设的征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度改革（简称“三项制度”改革）。 涉及农村农用地的土地所有权、承包权、经营权三权分置，改革路径基本是明确的，需要解决的是如何通过法律予以制度化。于是在2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《农村土地承包法》的修订。 而涉及农村集体土地用于建设的“三项制度”改革，通过在全国范围内选择33个县市进行试点，一是改革与完善土地征收制度。针对征地范围过宽、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，探索缩小土地征收范围，制定土地征收目录，界定公共利益用地范围等；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是改革农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，与国有土地使用权不能同等入市、同权同价，交易规则亟待健全等问题，通过改革完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，通过改革完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。改革的主要内容已经体现在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的《土地管理法》中。 总体来说，新时期农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，即采取市场化方式实现转型时期农村土地资源再配置，这是发展市场经济体系的基本要求，也是城市化发展中农村转型发展的必然选择。在我国逐步建立与完善的市场经济体系中，在城市土地市场如火如荼地发展和快速城镇化、工业化的背景下，改革集体土地使用制度是大势所趋。允许农村集体土地流转，首先是城乡土地权利公平的要求，其次是农村土地资源有效配置的必然选择，第三也是农村集体及农户财产合理实现的基本要求。实践中农村集体土地流转也普遍存在，不仅是集体农用地流转，集体建设用地流转、农村宅基地流转都很普遍。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的有效发挥，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者的合法土地财产价值。改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。 作者：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授、博士生导师、副院长，中国土地政策与法律研究中心主任。转自中国农业大学党委统战部“庆祝中国共产党成立100周年统一战线系列巡展”，详见https://open.work.weixin.qq.com/wwopen/mpnews?mixuin=aTa2DQAABwBcjNnTAAAUAA&mfid=WW0328-0f8algAABwBhknYACQevYAtWVB656&idx=0&sn=221a708f29f6dbbfb376266af0f68691 一、导言 我国现阶段的基本经济制度，是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等”（参见习近平：“坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化”，《求是》2020年第1期）。 所有制，既包括物质生产资料的所有关系，又包括土地的所有关系。物质生产资料是人类劳动的产物，土地则是可以永续利用的自然物，一些流行的理论把二者统称为生产资料，但马克思主义经济学，则把他们严格区别开来。我国现阶段的物质生产资料所有关系中，从企业数量、吸纳就业乃至缴纳税收等方面看，公有制是否是主体，尚有争议，但公有制企业特别是国有企业，在国民经济中发挥主导作用，则是毫无疑意的。如果加上土地是完全的公有，或者全民所有或者集体所有，因此做出在所有制关系中，公有制为主体的判断，是完全符合实际的。这里，土地公有制发挥着压舱石的作用。 土地使用制度是规范经济活动主体行为的制度，土地管理制度则是重点规范政府行为的制度，两个制度互为表里，都是土地所有制度的实现形式。广义而言，土地管理制度也属于土地使用制度。 比较起来，土地所有制，是贯穿某一社会始终、长期稳定，起四梁八柱作用的基础性制度，而土地使用制度（含管理制度）则必须随着历史条件的变化，相应地进行调整、改变，动态性比较强。但由于土地使用制度是土地所有制度的实现形式，因而在国家制度体系中，居于举足轻重的地位。 计划经济时期，国家的各种经济活动，都要通过计划安排（当然也有计划够不着、管不到的地方），财务也是统收统支。在当时国家生产力水平极端落后并遭受外部封锁的历史条件下，唯有采用计划管理的办法，才能集中有限的财力、人力、物力办大事，尽快奠定国家工业化的基础。但这样做的代价也很沉重，企业和基层政府一切服从计划，没有经营决策的自主权，积极性受束缚，创造性被压抑，经济生活缺乏活力，逐渐趋于僵化。 由于财务统收统支， 企业、单位没有独立的利益，使用土地就只能实行划拨制，不仅无偿而且无限期。需要指出，无偿只是表面现象，企业利润全部上缴，其中就包括了地租，因此真实的经济关系是，经济效益好、上缴利润多的企业、单位，名义上无偿其实是有偿使用土地，而效益不好甚至亏损的企业、单位，却是真正无偿使用土地，这种“鞭打快牛”的办法，显然是一种负向激励。至于土地无限期使用，也使企业和单位很难养成集约、节约用地的观念，导致土地资源严重浪费。 改革开放40年，经济领域改革的核心任务，就是把计划经济的体制、机制，转变为社会主义市场经济的体制、机制。具体到土地使用制度，就是把无偿、无期限使用土地的制度，转变为除公益性项目外，经营性项目全面有偿使用土地的制度，建立城乡统一的土地使用权市场。 经过40年努力，社会主义市场经济制度的框架基本建立，促进了经济社会的快速发展。但体制、机制还有许多不适应、不完善的地方，要害是市场与政府的关系仍存在扭曲。从土地制度改革的角度看，农地的使用制度，已经从两权分离演化为三权分离，城市国有土地有偿使用制度已经确立，但农民集体建设用地的土地财产权利，始终没有得到全面保护，城乡统一的土地市场迟迟未能建立，导致土地利用和土地收益向城市倾斜，农民利益受损，城乡发展差距扩大，资源浪费、生态环境恶化，等等。对这些问题，党的十八届三中全会决定，已经提出明确的改革方案，目前仍在逐步推进落实之中。 为了深刻理解中央精神，明确改革方向，有必要从历史的经验中，寻求启示。 二、农地使用制度改革 我国的改革开放事业，首先从计划管理的薄弱环节农业农村取得突破。次第展开的改革举措主要有，大幅度提高农产品收购价格、实行超购加价、取消统购统销，放开农产品市场；改革“吃大锅饭”的统一经营体制，实行联产承包责任制为主的双层经营；调整农村经济结构，乡镇企业异军突起；取消政社合一的人民公社，实行村民自治制度，等等。这些改革举措，尽管随着历史条件的变化也不断调整变化，但至今仍在经济社会中发挥着重要作用。 这些措施，有的直接推动土地制度的变革，例如，农业生产联产承包责任制的实质，就是农地使用制度改革。例如，乡镇企业异军突起，则推动了集体建设用地市场的形成。 有的举措，虽然并不立竿见影地直接影响土地制度，但却是长远起作用的因素。如从提高粮食收购价格起步的农产品购销体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动生产率，解放了剩余劳动力，从而为后来普遍发展的农地经营权流转，创造了条件。又如，取消人民公社、实行村民自治，为农民的自由流动打开了大门，亿万农民涌入城市以后，极大的支持了城市的发展。但留在农村的承包地、宅基地如何处置，又成了新的重大课题。 旧中国的农业生产条件极其落后，新中国成立以后，党和政府动员全国的力量，大兴水利，大搞农田基本建设。那时，我们的机械施工能力微乎其微，只能靠大量投入劳动力，搞“大兵团作战”。建设工地上人山人海、红旗招展、热火朝天的景象，是那个时代的一个显著标志，也成为一代人挥之不去的历史记忆。而农村合作社特别是政社合一的人民公社，在其中发挥了重要的动员组织作用。经过30年艰苦奋斗，我国的农业生产条件，发生了巨大变化。水库数量，1949年全国只有1200座（大中型23座），1979年达8万6千多座，其中大中型2千5百多座；灌溉面积，1949年2亿多亩，1979年8亿亩；全国主要江河流域得到治理，水患灾害大为减轻（黄善平：“毛泽东时代共和国水利建设成就”，百度文库2012-07-05），等等。这样的变化，靠分散的小农经济无法实现。 但是，土地生产条件的改善，并没有充分转化为现实的生产能力。我国的农产品供给，始终徘徊在较低水平，不能满足国家建设和人民生活的需要。其主要原因，就在于人民公社实行的平均主义的经营管理体制，不能调动农民的生产积极性。多年来，广大农民从未停止改革“大锅饭”体制的探索。一旦政策松动，“大包干”就成了多数农民的不二选择。生产者的积极性调动起来以后，土地生产条件的改善，马上转化为现实的生产力，我国的粮食和其他农产品供给，不断跃上新台阶，完全摆脱了长期供不应求的局面。 “大包干”的本质，是农地使用制度改革。具体内涵，就是把土地使用权从土地所有权中分离出来，农民凭借承包的土地使用权，成为参与生产、流通、分配全过程的，自主经营、自负盈亏的市场主体。在经济利益驱动下，广大农民在农作物生产周期内，合理安排、充分利用自己的劳动时间，务农之余，还可以兼营其他，既为社会增加供应，又为自己增加收入，这在统一经营吃“大锅饭”体制下，是难以做到的。 土地所有权与使用权分离，古已有之，历朝历代的无地少地农民，都要靠租佃王公贵胄、豪绅地主的土地谋生。但是，在土地公有制条件下，把土地使用权分离出来，却是当代中国农民的伟大创造。 这一创造具有如下特点，第一，土地私有的两权分离，怎么分，是地主说了算，农民被动接受。不可否认，地主中总有一些比较开明的人士，能够体谅农民的疾苦，农民中也确有少数刁民，惯于投机钻营。但是，基本的阶级阵线是明确清晰的，地主阶级是压迫者，农民属于被压迫阶级，不能主宰自己的命运。“大包干”则根本不同，农民是集体所有的土地的主人，土地使用权如何分配、如何承包，他们自己说了算。在改革初期，农民是自己命运的主人这一点，表现得尤为明显，承包主体有的是家庭，有的是劳动力，有的是小队、小组，还有个别的至今仍在坚持集体经营；承包期限，开始也是五花八门，有长有短，都是通过民主程序，农民自己决定的。后来政府逐渐介入，在广泛听取农民意见基础上，制定统一的承包规则和期限，土地承包关系日益规范化、制度化了。总之，家庭联产承包的两权分离，是广大农民的自主选择。 第二，农业用地的两权分离，使农民成为独立的市场主体，突破了公有制与市场经济不能兼容的传统理论和观念，给各个领域的改革及相关理论研究，提供了启发、借鉴。40年间，凡是涉及公有经济的重大改革，都是在两权分离思想指导下推进展开的。譬如，国有企业改革，城市国有土地使用制度改革，国有林地、农地、草地使用改革，国有矿业权改革，集体建设用地和宅基地改革，等等。与之相应，公有制与市场经济能否兼容，公有制的产权如何构建等，也日渐成为理论研究的热门。 在农民的土地承包权长久不变基础上，农地经营权转让市场逐渐形成，两权分离演变为三权分离，促进了农地经营规模的适度扩大，推动了农业现代化的发展。但三权分离的基础，还是两权分离。 综上所述，我国改革开放事业，首先是从农村土地使用制度改革进行突破，并取得成功。其基本经验，是公有制性质的土地所有权不能进入市场，但可以把使用权与所有权相分离，并进一步析分出若干相对独立的、可以进入市场交换的财产权，在此基础上发展社会主义市场经济。在40年的改革开放中，这一经验对许多领域的改革，都有重要的借鉴意义。 三、集体建设用地使用制度改革 以“大包干”为主的农业联产承包责任制，增加了农民收入和农村的资金积累，解放了农村剩余劳动力，为发展非农产业创造了条件，促进了乡镇企业的异军突起。 乡镇企业的前身是社队企业，最早可以溯源到1958年，人民公社化运动中的大办农村工业。60年代趋于沉寂，70年代被正式定名为社队企业，又有了一波比较大的发展。1978年全国社队企业的基本情况：企业数150多万个，职工2800多万人，总收入431亿元，占当年农村经济总收入的约30%。 上个世纪 80年代以后，乡镇企业以惊人的速度迅猛发展。 1987年其产值达农村经济总产值的52.4%,首次超过了农业总产值。90年代末，乡镇企业的生产增加值已占全国GDP的30%，上缴税收占全国税收总额的20%，出口占全国出口总额的35%，成为整个国民经济的重要支撑了。（以上资料，参见黄小虎：“建立城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年2期） 1978年以前的社队企业，都是农村集体经济组织（公社或大队、小队）投资兴办的。改革开放初期，多数企业仍是集体投资，但随着政策调整，个体、私人企业以及外商独资、合资企业，从无到有逐渐多起来了。这些企业的所有制性质、行业性质差别很大，但却有一个共同点，都是开办在乡村，使用集体经济组织的土地。1983年取消人民公社以后，就把这些使用集体建设用地的企业统称为乡镇企业。 由于企业的所有制性质复杂多样，使用土地的办法差别就很大。集体投资的企业，初期往往是集体的附属物，由集体组织的负责人兼任企业负责人，是普遍现象。财务也是集体代管，统收统支，如果有盈利，集体统一分配，亏损了集体背着。这样的企业，类似于计划经济体制下的国企，企业用地也是划拨、无偿使用。企业发展得好，就会逐步摆脱对集体的附属地位，建立单独的领导班子、自负盈亏的财务管理，等等。如果企业向集体上缴利润，就有可能继续无偿用地，但实质上是有偿。 农村个体户，一般是手工作坊，基本是开在自家宅基地上，土地属于无偿使用。也有的经营规模大了，自家面积不够，租集体的或别人的房子，那就是有偿了。 私营企业、外资企业（独资或合资）的用地，更加复杂。有的是企业向集体缴纳土地使用费，有的是集体以土地使用权参股，或以各种方式分享企业的利益，这些做法，本质上都是向企业收取地租，有偿使用土地。但是也有一些农村集体，出于安排剩余劳动力就业或某些非经济因素的考虑，允许企业无偿使用土地。 以上，大体是80年代至90年代中期的情况。90年代中期开始，乡镇企业逐步实施改制，建立现代企业制度。通过拍卖、兼并、重组、资产量化等方式，中小型企业转为股份合作企业、合伙企业或私营企业，比较大的企业转为有限责任公司、股份有限公司或企业集团。改制，使原来集体投资的企业，割断了与母体的脐带，成为独立的企业法人。企业与原集体组织之间经济联系的主要表现，一是股权关系中有集体股或村民股，二是土地使用关系与私营企业、外资企业一样，明确了有偿使用制度。 事实表明，乡镇企业的发展，同时也是集体建设用地市场的发展。其影响所及，已经不仅仅是农村内部了。 “1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展的积聚效应带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还促成了一批新兴的大、中城市。例如广东省东莞市，原隶属于惠阳地区，是典型的农业县。改革开放前，县城的建成区面积只有5平方公里。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后，以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展，城市的规模也不断扩大。1985年撤县建市，1988年进一步升格为地级市。现在东莞市建成区面积约600平方公里，全市常住人口830余万，当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%的土地仍然属于集体所有，因此可以说，这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的经历。”（节选自黄小虎：“城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年2期） 我们说家庭联产承包，是中国农民改革农地使用制度的伟大创造。我们同样可以认为，乡镇企业异军突起，也是农村土地使用制度的重大改革。集体建设用地市场的形成和发展，助推了国家工业化和城市化的进程，这也是中国农民的伟大贡献。 乡镇企业的兴起，受到社会的广泛关注，几十年间，相关的调查、研究、研讨、论文、专著，浩如烟海，方方面面都有深入研究。但关于乡镇企业的土地使用制度问题，关注的人比较少，缺乏有权威、有深度、高层次的理论概括和总结。因此，对集体建设用地进入市场的意义与作用，始终未在全社会形成广泛共识，最终也就没有能够像农地制度改革那样，转化为国家的政策和法律。后来还遭到法律禁止，以至我们在这个问题上，走了一段弯路，付出不小代价。 走弯路、付代价，也是历史的必然。乡镇企业属于以工业为主的非农产业，除了农产品加工业以外，其主要的经济联系已不在农村，而在城市，并且无论产供销还是人财物，都与城市的同类企业处于竞争关系。早期的乡镇企业能够大发展，一是城市改革起步晚，很多企业受计划体制束缚，不能灵活适应市场需要，但乡镇企业却是天生的市场派。二是政府的大力支持，那时各级政府都设立乡镇企业管理局，协调各方支持企业发展，帮助解决资金、技术、人才等困难，还在税收方面给予不小的优惠。 但是，随着改革不断深化，开放不断扩大，城市企业的活力日益增强，使地处农村的一些先天不足，愈加显现，例如基础设施差，交通、通讯不便，污染治理困难等，许多乡镇企业因而逐渐丧失了竞争优势。地方政府也普遍调整工作重心，更多关注城市发展，对乡镇企业的扶持力度，均有程度不同的减弱。开发区、城市新区建设，吸引了不少原在农村的私营企业和外资企业迁入，甚至有些集体投资创办的企业，也在改制以后离开农村。渐渐地，乡镇企业风光不再，而城市企业发展得风生水起，取代前者步入历史舞台的聚光灯下。 恰在此刻，1996年颁布1997年实施了《乡镇企业法》。该法有两点值得关注，一是对乡镇企业做了新的界定，只有建在乡村，并且主要由集体经济组织投资或控股的企业，才属于乡镇企业，其含义与过去的社队企业差不多了。按照这个规定，私营企业、外资企业即使开办在农村，也不能算是乡镇企业了。这里隐含的逻辑是，城市里有工业区、开发区、高新区、新区等等，可以容纳你们，农村那块地方，还是留给集体办的企业吧；二是关于乡镇企业用地，强调必须符合规划，必须按土地管理法规定，办理相应的审批手续等，但是对于有偿还是无偿使用土地，却并没有给出明确的说法，反映了立法决策的犹疑慎重。而对于农村集体建设用地使用制度改革，对于已经广泛存在的集体建设用地市场而言，却无异于浇了一盆冷水。 《乡镇企业法》的这两条，对于1998年修订、1999年实施的《土地管理法》，产生了重大影响。后者不仅继承了前者这两条的精神，而且又向前推进了一步。《乡镇企业法》规定，除了集体投资控股的企业以外，其他企业都不是乡镇企业，《土地管理法》据此延伸规定，除了乡镇企业、农民建房等可以使用农村土地，其他任何主体，都不能使用农村土地。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（43条）。《乡镇企业法》对于使用农村集体建设用地，是有偿还是无偿，没有明确规定，《土地管理法》则明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（63条）。这就不仅是泼冷水，而是彻底封杀了。 这样做的结果，第一，集体和农民凭借自己的土地财产权利，自主参与工业化、城市化进程的道路，被切断了。当年“珠三角”、“长三角”农村发展的时候，内地经济落后，没有条件，后来许多地方有条件，法律却不允许了。农民要么等着政府征地，要么只能出去打工。第二，各项建设只许使用国有土地，为行政权力侵犯农民的土地财产，打开了方便之门。结果导致，较长时期内，土地问题引发的农民与政府的矛盾日益增多、尖锐，严重削弱了工农联盟这个我们党的重要执政基础，恶化了党群关系、干群关系。第三，由于征用农民的土地成本低，差不多所有的城市都是“摊大饼”，外延扩张。更有相当数量属于无序发展、失去控制，资源浪费严重，生态环境日趋恶化。第四，城市漂亮了、扩大了，农民落户依然困难，大量“两栖人”在城乡间流动，引发诸如“留守儿童”、“留守老人”等许多社会问题。 党中央及时发现问题，进入21世纪以后，几乎每年都提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法。在中央精神鼓励下，一些靠乡镇企业发展起来的省如广东，还出台了农村集体建设用地进入市场的管理办法。作为地方的行政法规，与国家法律的立法精神背道而驰，在新中国立法史上比较罕见。这既反映了广东省委的政治担当，也表明了党中央的统筹兼顾和深谋远虑。2008年，党的十七届三中全会决定明确提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场。党的十八大以后，中央进一步加大了这方面的工作力度。十八届三中全会决定，在重申建立城乡统一的土地市场之外，又提出自然资源的管理，要把所有者与管理者分开。习近平总书记亲任中央综合改革领导小组组长，下大力气直接推动这方面的改革，确定33个地区，作为农村土地使用制度综合改革试点，13个地区进行集体建设用地建设租赁住房的专项试点，宣布政府不再垄断土地供应等。 到2019年，国家又对《土地管理法》做出重大修改，明确集体经营性建设用地的使用权，可以出租、出让、转让、互换、出资、赠与、抵押等方式进入市场。至此，农村集体建设用地的改革，经历了一轮历史的否定之否定，这个中国农民的伟大创造，终于得到了国家法律、制度的认可。 再次修改《土地管理法》只是一个新的开始 ，由于多年发展形成的惯性，新规的实行，会有一个不一定十分顺利的过程 。况且，这个新法仍然带有某种过渡性，将来还会有进一步的修改。但其全局性的积极作用，已经显现。例如，农业农村部已经在考虑修改《乡镇企业法》，要把乡镇企业改称为乡村企业。乡村企业是指开办在农村，主要从事与现代农业、农产品加工、新农村建设相关产业的企业，但是资金来源，不再限于集体投资为主了，而是鼓励城市资本下乡，鼓励投资多元化（参见互联网载农业农村部：《对十三届全国人大三次会议第6845号建议的答复》）。显然，这里边有与《土地管理法》相衔接的考虑，多元投资主体，使用集体建设用地，必然会采用有偿使用方式，进入土地市场。乡镇企业未来的变化，可以从中显露端倪。今后，类似的连锁变化，还会陆续发生。 四、土地管理改革 改革开放初期，土地的使用由各地方政府分散管理。好处是能及时满足经济决策的需要，建设项目启动快。但弊端也很明显，土地利用缺乏节制，耕地占用失去控制，伴随经济发展，问题越来越严重。计划经济体制下，非农建设占用耕地，主要是国家项目，改革开放以后，乡镇企业成了一个重点。据六五计划（1980—1985）期间调查，全部耕地占用中，乡镇企业占20—25%，农民建房占30—35%。六五期间，年均占用耕地737万亩，1985年一年就占了1500万亩。（参见黄小虎：“保护耕地，刻不容缓”，《红旗》1987年19期）这个趋势引起党和政府高度重视，于1986年成立国家土地管理局，统一全国的土地行政管理。 从1986年到现在，土地管理系统主要做两件事，一是耕地保护，二是土地使用制度改革。耕地保护问题，需要另有专门研究，本文不拟过多涉及。 1988年宪法修正案对1982年宪法做了若干修订，明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 转让，可以是无偿划拨，也可以是有偿即进入市场。这时候的实际情况是， 农地的使用权转让，通过实行家庭联产承包责任制，已经取得成功，虽然农地承包法尚未出台，但实际上是制度化了，经营权转让市场也进入萌芽状态。这方面的工作，一直主要由农口负责。至于农村集体建设用地，使用权有偿转让市场客观上业已形成，虽未获得制度认可，也未遭制度否定。在行政管理的部门归属方面，长期处于模糊状态，村级组织、乡镇政府、农口、乡镇企业局多头牵扯其中。而城市国有建设用地的使用权转让，当时仍然是实行无偿划拨，一般由城建系统具体负责。国家土地管理系统成立以后，先抓了城镇国有建设用地有偿使用制度改革，进入21世纪以后，才对农村集体建设用地加以规范。 80年代中后期，国家土地管理局在一些城市，开展国有土地有偿使用改革试点，以试点经验为基础，拟定了 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，经国务院讨论通过，于1990年5月19日作为国务院令第55号，发布实施。该条例要求各省级政府，选择条件成熟的城镇先行试点。但由于计划经济体制下，土地无偿划拨使用的惯性作用巨大，条例实施得并不顺利。在90年代将近10年时间里，国家土地管理局几乎是逐一省、逐一市地做工作，说服动员各地落实55号令。付出巨大努力，也未能在全国全面建立起城市土地有偿使用制度。 转机发生在1998年。第一，这一年政府机构改革，成立国土资源部，土地管理的级别升格了。第二，新成立的国土部，立即开展修订土地管理法的相关工作，8月29日人大常委会通过修订，并发布了新版土地管理法。新法规定，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，与55号令相比，不是试点，而是普遍实行，法律层次也大不一样了。第三，地方政府相继换届，新上来的各级领导，多无计划经济体制的主政经历，历史包袱较轻。因此，在1999年实施新法以后，大约2年左右，城镇国有土地有偿使用制度，很快就在全国全面确立了（极少数地方迟缓了1—2年）。 如果把以上几点归纳为一点，可以笼统地认为，1998年土地管理法，推动我国城市土地使用制度改革，进入新的起点、取得伟大成功，促进我国经济进入快速发展通道，可谓功莫大焉。 但是，1998年土地管理法也存在明显的缺陷，在集体建设用地问题上出了偏差。没有把集体土地的财产权与国有土地的财产权平等保护，不允许农村集体建设用地使用权进入市场，规定任何建设都必须使用国有土地。对于由此带来的消极后果，本文第三部分已经做了评析，下面着重探讨产生偏差和失误的原因。 1990年的55号令规定，国有土地使用权出让，由市、县人民政府负责，由土地管理部门实施。这个规定里，政府代表国家行使国有土地的所有权，是没有问题的，问题出在具体由哪个部门来实施。土地管理部门属于行政和执法部门，而土地使用权出让是市场经营行为，让行政部门承担经营职能，从市场经济体制角度衡量，是不恰当的。当时，就有学者提出，这样一来，土地管理部门就既是“裁判员”，又是“运动员”，存在利用行政权力谋取经济利益之嫌。 但实事求是的说，当时市场经济体制框架尚未搭建，计划经济的惯性作用还很大，以至于后来，土地管理部门努力工作了近10年，国有土地有偿使用制度仍未能全面建立。在这样的历史背景下，根本不可能设想，另外成立一个专门负责经营土地的机构。因此，让土地管理部门兼管土地出让事宜，也是历史的必然。 在90年代无偿划拨土地仍占主流情况下，“裁判员”与“运动员”的矛盾，在很大程度上被掩盖了，并未突出显现，但无论如何，1998土地管理法在土地管理部门职能问题上的偏差，是源自55号令，在55号令基础上，进一步扭曲了政府与市场的关系。如果说98土地管理法，是某条弯路上的一个重要拐点，那么这条弯路的起点，则是55号令。 以上所探，属于土地管理内部的原因。至于土地管理之外的原因，可谓不胜枚数，只能选择最重要的，略探一二。 1.城市优先发展路线的影响。 从上世纪80年代中后期开始，改革的重心从农村转向城市，各级政府和社会各界的关注点，更多聚焦城市产业发展、招商引资、各类开发区建设、国企改革、社会事业改革等，最终更多聚焦于城市建设。 这样的发展态势，不能不对土地管理产生深刻影响。例如，1988年宪法修正案规定，土地的使用权可以依法转让。按道理应该适时出台既包括国有土地也包括集体土地的，建设用地使用权出让转让条例，但1990年却把集体建设用地撇在一边，单独出台了城市国有土地的条例即55号令，恐怕很大程度上，是受当时关注城市的社会氛围影响。土地立法这样处理，反过来又潜移默化地加重了城市优先的社会心理。 从80年代后期开始，在各种社会力量合力的作用下，我们逐渐走上一条农业保底，城市优先，农村、环境和生态让路的发展路线 。1998年这条路线风头正劲，这时修改土地管理法，禁止农村集体建设用地进入市场，为城市优先发展路线，又添了一把火。 正所谓“成也萧何败也萧何” ，大约20年间，中国的城市发生了日新月异、天翻地覆的变化，中国的经济飞速发展、崛起于世界前列。其中，当然有土地管理法的重要贡献。然而，在光鲜亮丽的成绩单背面，则是所付出的代价：资源浪费、环境污染、生态恶化、中西部地区的农村凋敝，仍有大批农民贫困，等等。渐渐地，城市优先的发展路线走不下去了。 党的十八大以后，在习近平总书记为核心的党中央领导下，针对城市优先发展产生的问题，对经济社会发展战略、路线、方针、政策等，陆续做出重大调整。经过5年调整，2017年党的十九大又决定实施乡村振兴战略，明确提出要“坚持农业农村优先发展”，2018年出台了《乡村振兴战略规划》，强调从中央到地方党的五级组织，都要齐抓共管乡村振兴。正是在这样的背景下，土地管理法再次作了重要修改。 2.财政体制改革的影响。 计划经济的一个重要特征，是财政的统收统支，这也成为80年代城市改革的首要突破点。 为了让企业（当时主要是国企）成为自主经营、自负盈亏的市场主体，政府大规模放权让利；为了调动地方政府发展经济的积极性，实行财政包干制，中央财政向地方财政大幅度让利。在激发起企业和地方活力的同时，财政收入占GDP比重大幅度下降，1978年为30.8%，1993年降为12.2%。在全部财政收入中，中央财政占比也大幅度下降，从1984年的40.5%下降至1993年的22%（罗志恒 范城恺：“1949-2019年中国各省市财政收入排名变化”，2020年2月恺书研究院首发）。财政收入下降，难以集中力量办大事，中央财政甚至要向地方借钱过日子；财政包干，中央与各省一对一谈，使地方之间利益分配不合理，例如1990年前后，上海每年向中央财政上缴150亿，而广东只缴7个多亿，上海对此忿忿不平。 为了解决这些问题，1994年实施了分税制改革。之后，财政收入占GDP的比重逐步回升，中央财政在全部财政收入中，比重过低的局面迅速扭转，中央财政、省级财政和省以下市、县财政，形成5、3、2的分配格局，由此带来的新问题是地方财政吃紧。财力分配调整了，但事权未做调整，随着改革深化、开放扩大，需要地方做的事情越来越多，却缺乏财力保障，一些基层市县连维持日常运转都有困难。一时间，这成为引起社会广泛关注的问题，在相当程度上，也对1998年修改土地管理法，产生了影响。新法实施以后，征地、卖地成了地方政府增加收入的重要来源，吃饭靠财政、建设靠土地，成了许多地方发展的写照。由此形成“土地财政”，又进一步发展为“土地金融”，酿出不少新的问题，至今仍未得到彻底解决。 综上所列，意在说明，势使之然也。55号令也好，98土地管理法也罢，出现偏差，产生失误，确有历史的必然性，并不仅仅是土地管理本身的问题。 五、土地使用制度改革40年的启示 本文从农地、集体建设用地和土地管理三个方面，回顾了我国土地使用制度改革40年走过的历程（还有些比较重要的问题，如城市土地有偿使用的形式，是否必须“一律招、拍、挂”等，本文限于篇幅没有涉及）。40年跌宕起伏，成绩很大，问题也不少，我们可以从中得到许多启示。下面，仅谈二点体会。 1.社会主义市场经济理论的核心是产权保护。 毛主席有一句名言：“指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。土地使用制度改革40年的历史证明，这的确是颠扑不破的真理。 马克思主义理论，不是教条，也不是封闭的、凝固的体系，而是开放的、随着历史的发展而发展的。建设中国特色的社会主义，前无古人，没有现成的经验可以借鉴，只能沿着马克思主义指引的方向，在实践中摸索前进的道路。例如社会主义能不能搞市场经济，就是国际社会主义运动史上一个没有解决好的课题。传统的西方经济学理论和传统的社会主义政治经济学教科书都认为，市场经济只能以私有制为基础。但我国改革开放的实践表明，无论私有制还是公有制，使用权都可以与所有权相分离，并且能够衍生出系列财产权利，把这些权利界定清楚并加以保护，就可以进入市场交换。可见，公有制与市场经济并非不相融，搞市场经济也并不必然动摇公有制。我们党把改革开放实践中的经验，提炼上升为理论，提出社会主义市场经济这样一个全新的理论范畴，这是中国共产党人对马克思主义的新发展、新贡献。 在社会主义市场经济理论里，产权保护处于核心地位。这个观点借鉴了西方经济学的成果，但又超越了西方经济理论，对产权内涵的界定更宽，既包括全民所有和集体所有的公有产权，也包括个体的、私营的、外资的各种私有产权。可以说，没有产权保护，就没有社会主义基本经济制度，没有社会主义市场经济。 40年间，我们从实践（首先是土地制度改革实践）中总结出理论，又用理论指导实践，党中央提出了平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、长效机制等指导原则。（参见《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，2016年11月4日发布）土地使用制度改革的历史也表明，符合产权保护理论，遵循中央的精神，改革就进展顺利、取得成功，如果对产权理论和中央精神的理解不全面，改革就会出偏差、走弯路。 40年间，也有人对土地使用制度改革，抱怀疑态度。有人受传统政治经济学教科书理论束缚，认为以大包干为主的农地使用制度改革，是变相的私有化。实事求是地说，他们做出这样的判断，也不是空穴来风。农地大包干以后，家庭分散经营，确有过去私有小农经济的某些特征，也确实曾给农田水利基本建设、机械化作业等，带来暂时的困难。但是由于坚持了土地的集体所有制，并没有出现他们所担心的，因土地买卖而使农村产生两极分化。那些暂时的困难，也都随着改革的深化，基本得到解决。我国农业现代化水平，与40年前相比，已经上了若干台阶，早已不可同日而语。我国农村集体经济，发展虽然还很不平衡，总体来看还是有比较大的提升。事实充分说明，中国特色社会主义理论，社会主义市场经济理论，是马克思主义中国化的理论，值得我们认真学习，深刻领会。 不可否认，在农地改革问题上，确有理论界的权威人物，甚至有担任重要职务的领导干部，是主张私有化的。他们的思想理论倾向，会对实际工作产生一定影响，但不可能起决定性作用。起决定性作用的，是党的路线、方针、政策。这些，是由党中央决定和把控的，不是那个个人能够说了算的。因此我们在任何情况下，都要坚定对党中央的信心，不要轻易被某些言论、主张所左右。当然，即便是主张私有化的人，他们的一些具体意见、建议，也并非毫无参考价值，只要不是公开与党对抗，都应该给予尊重和包容。 在集体建设用地甚至国有土地进入市场问题上，有人有同样的担忧，认为开放土地市场，境内外的大资本集团会在城市囤积土地，一些城市资本会到乡村圈地，导致房地产业畸形发展，扭曲经济结构，恶化资源环境，挤压国计民生。当土地管理尚不完善时，这类事情确有发生。但我们在党中央领导下，通过逐渐完善土地管理，加强各方面的制度建设，使问题得到有效控制，危害减至最低。这里面的关键，是我们有土地公有制这个经济社会的压舱石。产权保护，就包括保护公有制的土地所有权不受侵犯。在社会主义市场经济的广阔天地里，各类资本都有自由驰骋的空间，同时都要接受土地公有制这条底线的制约。 2.把人民利益放在首位，尊重群众的首创精神。 社会主义市场经济理论和产权保护理论，是从改革开放实践中总结提炼出来的，而站在实践第一线的是基层干部和广大人民群众。正如本文分析的那样，无论农地使用制度的两权分离，还是农村集体建设用地使用权进入市场，都是中国农民的伟大创造。驱使他们创新、创造的动力，是对美好生活的向往和对改变自身命运的追求。习近平总书记反复告诫全党，广大人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。我们制定法律、建立制度、出台政策，一定要把人民满意不满意、支持不支持作为确定方位的坐标，如果发现有损害群众利益的问题，要及时加以纠正，绝不能把脱离实际的长官意志强加给老百姓。 土地使用制度改革40年的历史表明，如果符合群众利益和要求，相关的法律、制度、政策会获得大多数人拥护，落实起来就比较顺畅，如80年代农业联产承包责任制改革和乡镇企业异军突起。反之，如果违背人民群众的意愿，相关的举措不仅难以贯彻落实，还会产生管理的死角和盲区，带来混乱。例如，1998土地管理法禁止农村集体建设用地使用权进入市场，结果却是禁而不止。 首先，像“珠三角”这样主要靠集体土地先发展起来的地区，工业化、城市化已成“气候”，尽管用新土地管理法衡量，万千企业和无数农民出租房的“身份”是否合法，都成了问题，但谁也没有本事把他们统统取缔，只能听任他们在原来的轨道上继续发展，政府甚至还要或明或暗给予支持并适当引导。因此，这些地方的集体建设用地市场处于半公开状态，依然活跃。 其次，乡镇企业的早期分布，主要在沿海发达地区，中西部地区相对滞后。但随着经济社会的发展，中西部的市场机会也渐渐多起来，而此时的法律制度已经禁止集体土地入市了。但市场的诱惑难以抵御，市场的机会稍纵即逝，于是仍有众多的集体组织和农民，冒着违法的风险，寻求自己的发展梦想。在这过程中，他们也会千方百计地争取土地管理部门以外的政府部门的支持、庇护。例如，一些农村的农户出租房屋给投资人开办酒吧街、餐饮街、民俗街等，受到旅游部门、文化部门的支持。例如，随着滑雪运动日益普及，各地山区的滑雪场越建越多，有的还形成新型度假村镇，其用地大都是租用集体的土地，体育部门、旅游部门对此也很支持。至于出租土地和厂房办企业，事关农村经济结构调整，农业和农村管理部门也是乐见其成。因此，集体建设用地市场实际上是广泛存在，被称为“黑市”或隐形市场。“黑市”不被承认，自然不能纳入政府的日常规范化管理，混乱、无序是很自然的结果；即便是半公开的市场，遇到抵押、上市、经济纠纷等超出地方管辖范围的问题，银行、证监会、法院等依据现行法律，对相关市场主体的正当权益，也往往不予支持，导致集体建设用地市场难以像国有土地市场那样正常发育。（参见黄小虎：“城乡统一的建设用地市场研究”，《上海国土资源》2015年2期） 可见，集体建设用地使用权能不能入市，关系到无数农村集体和农民的土地财产权利能不能实现，可以说是一个涉及农村、农民根本利益的问题。面对这样的问题，我们切不可掉以轻心，要把维护农村农民的利益放在首位，要尊重集体和农民为实现自身利益的各种创新、创造，在支持的同时加以引导、规范。 （2020年10月14日初稿，10月24日修改） 该文将刊于12月出版发行的《上海国土资源》2020年第四期。作者授权爱思想网首发。 文章链接：http://www.aisixiang.com/data/123437.html 作者简介： 黄小虎，中国土地勘测规划院研究员。1978年调《红旗》杂志社（1988年改为《求是》杂志社）工作，历任经济部助理编辑、编辑、农村组组长、副主任、副编审。1992年调国家土地管理局（1998年后为国土资源部），历任中国土地评估中心主任、中国土地勘测规划院副院长、院长兼书记、书记、巡视员。2008年退休。2002—2010年，曾任中国土地学会副理事长兼秘书长。研究领域为农村经济、土地经济，著有《90年代农业和农村工作的主要任务》、《新时期中国土地管理研究》、《土地与社会主义市场经济》、《住房是个大问题》、《征地制度改革问题研究》等。黄小虎：探寻土地使用制度改革的历史方位的介绍就聊到这里吧，感谢你花时间阅读本站内容，更多关于文章链接：http://www.aisixiang.com/data/123437.html、黄小虎：探寻土地使用制度改革的历史方位的信息别忘了在本站进行查找喔。
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